Responsibility to Protect (R2P)

Tijdens de recente crises van de afgelopen jaren is herhaaldelijk betoogd dat de internationale gemeenschap zou moeten ingrijpen om die crisis te bezweren. Daarbij werd geregeld verwezen naar het principe van Responsibility to Protect (R2P). 

Die doctrine hebben de Verenigde Naties in 2005 aanvaard.[1] Dit artikel behandelt de vraag wat R2P precies behelst en hoe het zich verhoudt tot de soevereiniteit van een staat. Waarom is het in Libië wel toegepast en in Syrië niet? En is het idealisme van R2P eigenlijk nog wel levensvatbaar in de praktijk? In september 2005 werd tijdens de Wereldtop ter gelegenheid van het zestigjarig bestaan van de Verenigde Naties (VN) overeenstemming bereikt over Responsibility to Protect. R2P is een overkoepelend begrip dat de verantwoordelijkheid omvat van staten, en van de internationale gemeenschap als geheel, om bevolkingen te beschermen tegen genocide, oorlogsmisdrijven, etnische zuivering en misdrijven tegen de menselijkheid.[2]

Brigade-generaal b.d. J.R. Mulder LLM*

Achtergrond

Er bestaat reeds langere tijd belangstelling voor mensenrechten. De meer directe aanleiding voor R2P vormen de humanitaire crises en geweldsuitbarstingen in de jaren negentig: Somalië (1992), Rwanda (1994), Srebrenica (1995) en Kosovo (1999), waar staten faalden in hun verplichting de bevolking te beschermen.[3] Mochten vreedzame middelen ontoereikend blijken en een staat duidelijk niet van zins of in staat zijn de verantwoordelijkheid tot bescherming uit te voeren, dan kan de internationale gemeenschap – via de VN-Veiligheidsraad (VR) – collectieve actie ondernemen.[4] Het begrip ‘internationale gemeenschap’ is hier overigens synoniem met de VN als organisatie. R2P is aangenomen door de Algemene Vergadering van de VN en later (op 28 april 2006), met resolutie 1674, bekrachtigd door de Veiligheidsraad.

De tekst waarmee R2P in 2005 in de VN werd aangenomen.

R2P bestaat uit drie facetten (three pillars, zoals de secretaris-generaal van de VN het omschrijft). Als eerste hebben staten zelf de verplichting om hun eigen bevolking te beschermen. Als tweede geldt een verplichting van de internationale gemeenschap om lidstaten hierbij te assisteren.  En in de derde plaats, ‘there is a responsibility of the international community to take timely and decisive action to prevent and halt the four crimes that are covered under R2P, when a state clearly fails to protect’.[5]

Definitie R2P

Over de vraag waar R2P precies voor staat en welke reikwijdte het begrip heeft, bestaat internationaal geen consensus.[6] In de visie van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) vormt R2P geen nieuw, op zichzelf staand concept dat pas in 2005 door staatshoofden werd omarmd, maar is veeleer een kristallisatiepunt van een langdurige ontwikkeling. Zo was de bescherming van mensenrechten reeds aan de orde bij het opnemen van mensenrechten in het Handvest van de VN in 1945.[7] R2P beperkt zich dus tot vier situaties: genocide, oorlogsmisdrijven, etnische zuivering en misdrijven tegen de menselijkheid. Als één van die vier situaties zich voordoet, zou dat een aanleiding kunnen zijn voor een militaire interventie op basis van R2P, maar dan moet zo’n aanleiding wel worden vastgesteld. Juridische definities van genocide, oorlogsmisdrijven, en misdrijven tegen de menselijkheid zijn onder meer terug te vinden in het Statuut van Rome waarbij het Internationaal Strafhof (ISH) is opgericht.[8] Er is geen geaccepteerde juridische omschrijving van etnische zuivering maar het ISH schaart etnische zuivering in artikel 7 van voornoemd Statuut van Rome onder een misdrijf tegen de menselijkheid.[9]

Reikwijdte

De reikwijdte van R2P is beperkt tot de vier genoemde situaties en strekt zich dus niet uit tot het gebied van, bijvoorbeeld, het bestrijden van het ebola-virus, de HIV/aids epidemie, proliferatie van massavernietigingswapens of de gevolgen van klimaatverandering, om maar wat voorbeelden te noemen. In mei 2008 richtte een orkaan grote verwoestingen aan in Myanmar maar de regering weigerde internationale hulp toe te laten, hoewel duizenden mensen in acute nood verkeerden. Geen geval van R2P dus. Een militaire interventie door of namens de VN op basis van R2P behoeft ofwel een besluit daartoe van de VN-Veiligheidsraad of geschiedt met instemming van de soevereine staat in kwestie.[10] Hier doet zich het aloude probleem voor dat de vijf permanente leden van de raad (China, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Rusland en de Verenigde Staten) elk een R2P-interventie kunnen blokkeren met een veto, als hen dat zo uitkomt.

Een directe aanleiding voor R2P vormden de humanitaire crisis en geweldsuitbarstingen in de jaren negentig, waaronder Rwanda en Srebrenica en (foto) Somalië. Foto VN

Soevereiniteit

Het idealisme dat doorklinkt in R2P staat op gespannen voet met het principe van staatssoevereiniteit, zoals we dat kennen sinds het midden van de 17-de eeuw. Iedere staat is soeverein en kan op het eigen grondgebied zijn volledige gezag laten gelden. Grofweg: de staat bepaalt zelf op zijn eigen grondgebied en voor zijn eigen bevolking wat er dient te gebeuren. Dat impliceert dat er geen hogere macht is dan de staat en dat de staatssoevereiniteit wordt erkend door andere staten. Tot de 20-ste eeuw werd de soevereiniteit van een staat als nogal absoluut gezien. Van een toelaatbare interventie van buiten kon geen sprake zijn. Na de Tweede Wereldoorlog is soevereiniteit minder absoluut geworden, onder meer als gevolg van de oprichting van de VN en het aanvaarden van haar handvest. Artikel 2, lid 7 van datzelfde handvest stelt: ‘nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nations to intervene in matters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state [ …] ’.

Tegenstrijdige tekst

De tekst is een beetje tegenstrijdig. Verderop valt namelijk te lezen: ‘but this principle shall not prejudice the application of enforcement measures under Chapter VII’. Met andere woorden: soevereiniteit van een staat is belangrijk, maar niet geheel absoluut (meer). Daarnaast hebben staten door middel van allerlei verdragen ook stukjes soevereiniteit afgestaan. De lidstaten van de EU bijvoorbeeld, hebben vrijwillig een stukje zeggenschap, vooral op economisch-financieel gebied, afgestaan. Daarmee hebben ze feitelijk afstand gedaan van een stukje soevereiniteit. Staten zijn daarnaast wereldwijd in toenemende mate niet alleen in economisch opzicht met elkaar verbonden maar ook op het gebied van milieu, handel, veiligheid, vliegverkeer en mensenrechten zijn juridisch bindende afspraken gemaakt. Verder hebben bijvoorbeeld uitspraken van (private) kredietbeoordelaars, zoals Fitch, Moody’s en Standard & Poor’s een zekere invloed op het (economisch) handelen van staten. Hun soevereiniteit is op dat vlak niet meer absoluut, de meeste staten kunnen een beoordeling van Moody’s niet negeren.

Heilig uitgangspunt

Feitelijk is de soevereiniteit van staten sinds 1945 daardoor een stuk verminderd. Toch is soevereiniteit voor veel staten nog steeds een heilig uitgangspunt. De AIV beschouwt R2P en soevereiniteit overigens niet als tegengestelden maar als twee zijden van dezelfde medaille.[11] De AIV rondde haar advies aan de Nederlandse regering af in 2010, maar de ontwikkelingen sindsdien, zoals in Libië en Syrië (beide sinds 2011), hebben hun sporen op R2P nagelaten.

Libië 2011

Als onderdeel van wat wel de Arabische Lente wordt genoemd, braken er in februari 2011 in Libië onlusten en protesten uit tegen het regime van Khadaffi. Toen het conflict escaleerde en de Libische regering met veel geweld optrad tegen de bevolking nam de Veiligheidsraad op 26 februari resolutie 1970 aan. Deze resolutie stelt dat ‘the widespread and systematic attacks currently taking place in the Libyan Arab Jamahiriya[12] against the civilian population may amount to crimes against humanity’, hetgeen een verwijzing is naar één van de voorwaarden voor R2P. De Libische regering werd herinnerd aan haar verplichtingen ‘recalling the Libyan authorities responsibility to protect its population’. Ze werd dringend verzocht zich daaraan te houden: ‘Urges the Libyan authorities to ...’. Aan het eind van de resolutie stelt de Raad: ‘expresses its readiness to consider taking additional appropriate measures, as necessary’, klaarblijkelijk bedoeld als stok achter de deur voor vervolgacties. Op 17 maart werd deze resolutie inderdaad gevolgd door resolutie 1973 waarin de Raad constateert dat ‘the situation in the Libyan Arab Jamahiriya continues to constitute a threat to international peace and security’, hetgeen een verwijzing is naar artikel 39 van het VN-Handvest.[13] Vervolgens constateert de Raad dat de Libische regering zich niet heeft gehouden aan resolutie 1970 en eist nogmaals ‘that the Libyan authorities comply with their obligations under international law, including international humanitarian law, human rights and refugee law and take all measures to protect civilians and meet their basic needs, and to ensure the rapid and unimpeded passage of humanitarian assistance’. Ook wordt het lidstaten van de VN toegestaan ‘to take all necessary measures […] to protect civilians and civilian populated areas under threat of attack […]’. De NAVO heeft daarna, als regionale veiligheidsorganisatie, gehoor gegeven aan de oproep van de VN-Veiligheidsraad en met operatie Unified Protector onder meer luchtaanvallen uitgevoerd ‘to gradually degrade the Qadhafi regime’s ability to target civilians’.[14] Het uiteindelijke effect was niet de bescherming van de burgerbevolking maar een wijziging in de leiding van Libië (‘regime change’) waarbij Khadaffi als leider ten val werd gebracht, en gedood.

Na Libië

De gang van zaken rond Libië lijkt daarmee een schoolvoorbeeld van de toepassing van R2P, tot en met de derde fase (timely and decisive action). Maar deze interventie, uitgevoerd door de NAVO als onderaannemer en gesanctioneerd door de VN-Veiligheidsraad (met resoluties 1970 en 1973), kan achteraf als een desastreuze missie worden bestempeld.

Wantrouwen

Het heeft namelijk enerzijds geleid tot een wantrouwen bij een aantal landen over het R2P-principe, met name bij Rusland. Anderzijds is Libië verworden tot een fragiele staat, waar een stammenstrijd voortduurt, onder meer door het uitblijven van een sterke internationale vredesmacht in het land na de val van Khadaffi. Van belang hierbij is dat resolutie 1973 op 17 maart niet unaniem in de Veiligheidsraad is aangenomen: Brazilië, India en Duitsland onthielden zich van stemming. Van nog groter belang is dat Rusland en China zich eveneens van stemming onthielden. Deze beide landen zijn permanent lid en hadden met vetorecht de resolutie kunnen blokkeren, anderzijds hebben ze ook niet vóór de resolutie gestemd.

Spijt

Met name Rusland lijkt later spijt te hebben gekregen van zijn stem-positie in de Raad en beschuldigt de NAVO ervan het mandaat van de Veiligheidsraad te hebben overschreden.[15] Rusland voelt zich belazerd door de ruime interpretatie van resolutie 1973 door een aantal westerse landen, hetgeen onder meer blijkt uit diverse interviews, toespraken en tijdschriftartikelen van minister van Buitenlandse Zaken Sergey Lavrov: ‘We do not want the Libya scenario repeated […]. We're witnessing a large number of violations of the resolutions of the UN Security Council’. [16] Later legden de Russen een duidelijke link tussen Libië en het conflict in Syrië: ‘Russia and China vow to protect Syria from becoming another Libya’[17] en ‘Russia will do everything it can to prevent a Libyan scenario happening in Syria’.[18] Dat een no-fly zone, gecombineerd met het gebruik van all necessary means om de burgerbevolking te beschermen, leidde tot een regime change was volgens de Russen niet de bedoeling van die resolutie. En dat had gevolgen, onder meer in Syrië. 

Syrië

De onrust in Syrië ontstond eveneens begin 2011 met protesten tegen het regime van president Assad. Het conflict escaleerde in de loop van dat jaar naar een totale burgeroorlog, met sectarische trekjes en met buitenlandse bemoeienis, zoals Hezbollah vanuit Libanon en landen als Qatar en Saudi-Arabië die de rebellen steunen (met onder meer wapens), terwijl Rusland Assad steunt.

Veto’s

Op 4 oktober 2011 blokkeerden Rusland en China een eerste resolutie in de Veiligheidsraad over Syrië. In december 2011 kwam Rusland met een eigen ontwerpresolutie in de Raad, in de weken en maanden erna gevolgd door uitgebreide discussies.[19] Vooral Rusland was gekant tegen woordgebruik dat zou lijken op regime change (‘political transition proces’) en wilde expliciet een militaire interventie in de resolutie uitsluiten. Ook China, India, Pakistan en Zuid-Afrika konden niet instemmen met een resolutie die op regime change zou aansturen. Op 4 februari 2012 werd een volgende ontwerpresolutie in de Raad door Rusland en China weer met een veto geblokkeerd. Uiteindelijk kon de Raad het op 21 april 2012 eens worden over de tekst in resolutie 2043, waarbij alle partijen werd opgeroepen het geweld te staken, werd ingestemd met een ‘Syrian-led political transition leading to a democratic, plural political system’ en de instelling van een VN-waarnemersmissie. Daarna wordt het een jaar vrij stil in de Raad, althans wat Syrië betreft. Afgezien van wat ‘standaardresoluties’ over het verlengen van de waarnemersmissie en de situatie op de Golan-hoogte (waar sinds 1973 de UNDOF-missie toezicht houdt), komt er in de rest van 2012 en de eerste helft van 2013 geen enkele substantiële resolutie uit de Veiligheidsraad over de situatie in Syrië, terwijl de burgeroorlog voortduurt. Geen woord over R2P.

Chemische wapens: de druppel

Het gebruik van chemische wapens door het regime van Assad tegen de eigen bevolking in het voorjaar / zomer van 2013 is blijkbaar ook voor de Russen en Chinezen te veel van het goede. Op 27 september 2013 komt resolutie 2118 tot stand, dat het gebruik van chemische wapens in Syrië veroordeelt, Syrië dwingt zijn chemische wapenvoorraad te laten vernietigen door de OPCW[20] en dreigt  – als de resolutie niet wordt nageleefd – ‘to impose measures under Chapter VII of the United Nations Charter’. Hoofdstuk VII van het VN-handvest bevat – onder meer – de bevoegdheid van de Raad ‘to take such action by air, sea, or land forces as may be necessary to maintain or restore international peace and security’ (artikel 42). De Raad dreigt hier dus zijn zwaarste wapen in te zetten: een militaire interventie. Syrië heeft gehoor gegeven aan deze resolutie en heeft zijn chemische wapens overgedragen. Geen woord over R2P.

Het jaar 2014

In februari 2014 komt de Veiligheidsraad weer met een resolutie over Syrië als het dodental de 100.000 is overschreden, en in juli weer als dat getal de 150.000 overschrijdt. Er is veel ontzetting bij de Raad over het geweld en de slachtoffers, er zijn oproepen om de vijandelijkheden te staken en de mensenrechten te respecteren, enzovoort. Geen woord over R2P. In het begin van 2014 escaleert de situatie in de Oekraïne: geweldsuitbarstingen in Kiev, president Yanukovych wordt afgezet, onlusten in de Krim en Oost-Oekraïne. In sommige persberichten wordt melding gemaakt van misdaden tegen de menselijkheid en zelfs genocide. Russische autoriteiten hanteren daarbij geregeld terminologie die zo uit het R2P- handboek lijkt te komen. President Putin, begin maart 2014: ‘to protect the lives, freedom and health of the citizens of Ukraine’ en ‘we retain the right to use all available means to protect those people. We believe this would be absolutely legitimate’.[21]

China kon, net als Rusland, India, Pakistan en Zuid-Afrika, niet instemmen met een resolutie die op ‘regime change’ zou aansturen. Foto VN

Later die maand wordt de Krim de facto bij Rusland ingelijfd. Alhoewel Moskou juridische argumenten gebruikt om de interventie op de Krim te rechtvaardigen (onder meer door een vergelijking met Kosovo na 1999), wordt niet expliciet naar R2P verwezen. Later in het jaar maakt het fenomeen Islamitische Staat (IS) zijn opmars in Irak. In september gaat een aantal landen over tot een militaire actie tegen IS, deels in Irak (op verzoek van de Irakese regering) en deels in Syrië (niet op verzoek). De Verenigde Staten rechtvaardigen in een brief aan de secretaris-generaal van de VN het militair optreden tegen IS in Syrië met een beroep op collectieve zelfverdediging. Ze verwijzen naar artikel 51 van het VN-handvest.[22] De brief stelt verder: ‘States must be able to defend themselves […] when, as is the case here, the government of the State where the threat is located is unwilling or unable to prevent the use of its territory for such attacks’.[23] Hoewel ter rechtvaardiging van een militair optreden tegen IS herhaaldelijk wordt gerefereerd aan een humanitaire noodzaak, wordt ter bescherming van de burgerbevolking niet naar de R2P-doctrine verwezen.

En nu?

De interventie in Libië in 2011 was een klap voor het idealistische principe van R2P. De realiteit van de internationale machtspolitiek lijkt tot nu toe sterker. Een aantal landen blijft het principe van R2P beschouwen als een potentiële inbreuk op hun soevereiniteit.[24] Daarnaast zijn staten ervoor beducht dat R2P kan worden misbruikt als excuus voor een interventie om belangen veilig te stellen. Ik wil afsluiten met een citaat van Stuart Gottlieb: ‘To Russia and China the Libya outcome was their worst fear realized. It created for them (and many other countries—from India to Brazil to the Arab League) a new red line: there will be no more R2P-style missions authorized by the U.N.’[25] Het idealisme van R2P lijkt op sterven na dood. Nu is het afwachten of op termijn reanimatie aan de orde is.

* Hans Mulder is brigadegeneraal b.d.

Literatuur

UN General Assembly, World Summit Outcome 2005, A/RES/60/1, 24 October 2005.

Report of the UN’s Secretary-General, Implementing the responsibility to protect, no A/63/677, 12 January 2009

Report of the UN’s Secretary-General, Fulfilling our collective responsibility: international assistance and the responsibility to protect, no A/68/947-S/2014/449, 11 July 2014

The international commission on intervention and state sovereignty (ICISS), the responsibility to protect, december 2001, www.idrc.ca

Stuart Gottlieb, Syria and the Demise of the Responsibility to Protect: Three lessons for R2P proponents, November 5, 2013; www.nationalinterest.org

Bruno Pommier, ‘The use of force to protect civilians and humanitarian action: the case of Libya and beyond’, International Review of the Red Cross, Vol 93. No 884, december 2011

Mark Kersten, Russia’s Responsibility to Protect in Ukraine?, www.justiceinconflict.org 5 maart 2014

James Traub, ‘Absolute fiction: the perversion of sovereignty’, World Affairs Journal, (http://www.worldaffairsjournal.org)

John Holmes, ‘Does the UN’s responsibility to protect necessitate an intervention in Syria?’, The Guardian, 28 augustus 2013

Jeremy Sarkin, Why the R2P as a doctrine or (emerging) norm to prevent genocide and other human rights violations is on the decline: the role of principles, pragmatism and the shifting patterns of international relations, in Politorbis Nr 47 – 2 / 2009, 51

[1] Dit geldt onder meer ten aanzien van Oost-Oekraïne, de Krim en Noord-Irak (2014), Syrië (2012-2013) en Libië (2011).

[2] Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), Nederland en de ‘Responsibility to Protect’, de verantwoordelijkheid om mensen te beschermen tegen massale wreedheden, Advies nr. 70, 4 juni 2010, 1.

[3] The International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), ‘The responsibility to protect’, december 2001, VII.

[4] AIV-advies, 7.

[5] Summary of the Report of the Secretary-General on ‘Implementing the Responsibility to Protect’, 16 februari 2009.

[6] AIV-advies, 9.

[7] Ibid., 11.

[8] Text of the Rome Statute circulated as document A/CONF.183/9 of 17 July 1998 and corrected by procès-verbaux of 10 November 1998, 12 July 1999, 30 November 1999, 8 May 2000, 17 January 2001 and 16 January 2002. The Statute entered into force on 1 July 2002.

[9] Artikel 7, lid 1, sub (d): Deportation or forcible transfer of population.

[10] Plenary Meeting of the General Assembly in September 2005, paragraph 139: […] we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII […].

[11] Ibid., 21.

[12] Destijds was dat de officiële benaming van Libië.

[13] ‘The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with Articles 41 and 42, to maintain or restore international peace and security.’

[14] http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics.

[15] www.rt.com, 17 april 2011: ‘Russian Foreign Minister Sergey Lavrov has said that the UN Security Council Resolution 1973 does not provide a mandate for ground operations in Libya, nor should NATO be aiming for a regime change’.

[16] Zie onder meer de website van het Russische ministerie van Buitenlandse Zaken, www.mid.ru. Het citaat komt van http://mrzine.monthlyreview.org/2011/lavrov170511.html.

[17] http://english.pravda.ru/hotspots/conflicts/25-06-2012/121471-russia_china_syria_libya-0.

[18] Sungtae Park, Russia’s diplomacy during the Syrian crisis, Center for Strategic & International Studies, August 1, 2012.

[19] Zie www.whatsinblue.org, een website van de VN met ‘insights on the work of the UN Security Council’.

[20] OPCE: Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons.

[21] http://www.washingtonpost.com/world/transcript-putin-defends-russian-intervention-in-ukraine/2014/03/04/9cadcd1a-a3a9-11e3-a5fa-55f0c77bf39c_story.html

[22] ‘Nothing in the present Charter shall impair the inherent right of individual or collective selfdefence […]’

[23] Letter from the US Perm Rep to the UNSG, 23 september 2014, S/2014/695; www.un.org.

[24] AIV-advies, 9.

[25] Stuart Gottlieb, Syria and the Demise of the Responsibility to Protect: Three lessons for R2P proponents, 5 november 2013; www.nationalinterest.org.